He de decir que al hablar del precario salta continuamente la idea de “posesión sin título”, ello es producto de la disfunción que sufre y ha sufrido la figura jurídica del precario a lo largo de casi toda su historia y que ha determinado su uso. Desde su nacimiento con las relaciones de clientes y el ager público de sus inicios en la Roma arcaica y que posiblemente es donde adquiere su sustantividad propia, deviniendo su declive con el derecho postclásico pues es cuando  se adjetiviza y se confunde con otras figuras, comodato y donación principalmente. Así hasta la actualidad, en donde continúan las palpables divergencias en cuanto a ella. Siendo la jurisprudencia quien determina principalmente la figura y apoyada por la falta de una regulación legislativa precisa.

La evolución jurisprudencial lleva al deterioro de la figura jurídica, pues en un inicio se determina que el precario no solo admite la figura donde la concesión expresa del precario dans determina la posesión del precarista sino que la amplia a la mera tolerancia o pasividad del anterior. Es decir, se pasa de una posesión tolerada expresamente a una posesión tolerada tácitamente. Una segunda evolución del precario en la jurisprudencia abarcaría aquellas situaciones en donde se ocupa por el precarista la finca de otro sin pago de merced, pero amparando dicha situación la inexistencia de titulo alguno o existiendo el mismo se ha caducado o vencido. Es decir las posesiones ilegitimas y no solo aquellas amparadas en el consentimiento o conocimiento tácito consentido y conocido por el dueño o poseedor real. Es a partir de aquí, dada la desviación de la figura del precario en que nace la idea del precario sin titulo, lo que se aleja de la concepción clásica aquella que la consideraba como una posesión basada en un titulo que es la concesión gratuita y revocable del concedente.

Podemos decir que las autorizaciones y concesiones a precario se determinan por otorgar a un administrado previa petición, el uso y disfrute de un bien de dominio público, al cual puede poner fin la administración cuando el interés público prevalezca y lo determine. Esta figura guarda todas las similitudes con el precario civil contractual clásico, pues en estos casos se da un uso y disfrute de un bien ajeno que tiene su origen en una concesión expresa a instancia del interesado y que supone el titulo que legitima la posición de precarista, condicionada su duración al concedente de la misma.

De tal manera podemos dentro del derecho administrativo de igual que en derecho civil se distinguen tres tipos de precario: el precario concedido, en donde el precarista se encuentra legitimado por un titulo expresamente concedido por la administración, cesa la posesión por el precarista cuando la administración declara su extinción por concurrir razón de interés público. El precario por tolerancia. La administración es conocedora y tolerante de la ocupación sin título alguno por parte de precarista. Precario usurpativo o abusivo, no hay titulo o existiendo ha perdido vigencia. Sin obviar de igual forma la función accesoria del precario que es de uso constante. 

De fundamental importancia resulta la consecuencia jurídica del otorgamiento en precario de una licencia y es que la administración no puede poner fin a la relación jurídica de precario con entera libertad, sin ningún tipo de restricciones, pues la administración pude disponer de cierta discrecionalidad en la adopción de sus decisiones, pero nunca de verdadera libertad. La potestades administrativas son siempre potestades fiduciarias, potestad-función, que se atribuyen a la administración para que satisfaga un determinado interés general y que por tanto, solo puede ejercerse conforme a ese fin público. Así se ha determinado “en el campo del derecho administrativo, la cláusula de precario insertado en el negocio jurídico concesional en modo alguno puede conceptuarse como una facultad de ejercicio arbitrario o indiscriminado toda vez que las razones de interés público que, conforme prescribe el artículo 103 de la Constitución, presiden las actuaciones administrativas, controlan en este orden el correcto ejercicio de la potestad administrativa”. En el mismo se han pronunciado los tribunales, que han mantenido que las cláusulas de precario “no garantiza la absoluta inmunidad de la administración para eliminar la situación jurídica sobre la que se hace gravitar el precario administrativo, por la mera introducción del término”, ni que la administración pueda acordar la extinción de la misma arbitrariamente en cualquier momento “ sino que debe estar amparado por una llamada de interés general o público que es el fin primordial que debe presidir la actuación de la administración”.

Por tanto, para declarar resuelto un título habilitante a precario, la administración debe alegar una exigencia de interés público. Dicha exigencia, cuando la eficacia del titulo habilitante se haya hecho depender de una circunstancia de interés público concreta, será sólo ésta y no otra finalidad de interés público ligada a la causa del acto. En esta idea se basaba la jurisprudencia sobre las licencias urbanísticas a precario configurada por las legislaciones de 1976 y 1992, para habilitar usos provisionales en tanto no dificultasen la ejecución del planeamiento. La jurisprudencia sostuvo reiteradamente que este tipo de licencias carecen de capacidad de resistencia frente a la ejecución de los planes, pero por ello mismo “el decaimiento de la licencia está en función no de la pura arbitrariedad municipal..., sino de motivo justificado en la ejecución de la normativa urbanística”, esto es, que el ejercicio de la cláusula de precario esta condicionada “por exigencias del principio de buen fe y equidad, a que se haya producido un cambio de circunstancias que obliguen a revocar la licencia por imponerlo el interés público al ser inminente la ejecución del plan”.

Otra cuestión es la relativa al concepto de instalaciones y obras provisionales. Al respecto la jurisprudencia ha señalado que la causa determinante de la viabilidad de una licencia a precario es el carácter provisional de los usos y las obras. Y dicho carácter provisional deberá determinarse en función de las circunstancias concurrentes, entre las que tienen especial relevancia la estructura más o menos sólida de la edificación, la vocación de permanencia y el coste económico de la construcción, puesto que hay que tener en cuenta que posteriormente serán objeto de demolición “la condición de provisionalidad...no está referida al acto de autorización sino a la naturaleza del uso  o de la obras permisible”, y sin olvidar que “la exigencia de provisionalidad no resulta del simple hecho de que el Ayuntamiento puede demoler sin indemnización, lo cual afecta al régimen jurídico de lo construido, sino del hecho físico de que la estructura que sirve, en su caso, de apoyo al uso, o a las obras mismas, revelen, por sus características –carácter desmontable, por ejemplo- cualquier pretensión de permanencia indefinida”. Así, se ha entendido que no puede otorgarse licencia a precario para actividades industriales con vocación de permanencia y duración indefinida, pero sí se considera adecuado el otorgamiento de estas licencias para usos o actividades que requieren instalaciones desmontables o de escasa entidad constructiva y bajo conste económico, tales como vallas, almacenaje de vehículos al aire libre, nave industrial desmontable, etc.

Por último no referimos en cuando la eficacia del acto condicional que se subordina a un acontecimiento consistente en la concurrencia de un hecho o de un interés público concreto que se sabe que va a tener lugar aunque no se sepa cuándo, no es completamente acertado decir que se trata de un acto sujeto a condición, salvo que nos estemos refiriendo a una condición impropia. Cuando la realización del acontecimiento ha de tener lugar necesariamente no existe uno de los requisitos característicos de la condición: la incertidumbre o aleatoriedad. Por ello, aunque, en ocasiones se califican estos sucesos de condiciones necesarias, son condiciones únicamente en un sentido impropio y su naturaleza responde realmente a la del término. El término es un suceso futuro pero cierto de cuya realización depende la eficacia del acto. El término es, por tanto, el momento en que empieza o acaba la eficacia del acto. En el primer caso, es un término inicial o suspensivo, en el segundo un término final o resolutorio. Las licencias, autorizaciones y concesiones a precario subordinadas  a la producción de un hecho o interés público concreto son actos sometidos a términos resolutorio.

Sería deseable que el legislador desarrollase de forma concreta la figura jurídica del precario no obstante ello los tribunales determinan el ajuste de la utilización del precario de conformidad con el ordenamiento vigente, pese a que sea variada la misma y a falta de una legislación determinante, continuemos con una inseguridad a la hora de aplicar el precario en licencias y concesiones.